En noviembre de 2020 la Fiscalía Nacional Económica publicó el informe final de su Estudio de Mercado sobre Compras Públicas (EM05-2019). Es el diagnóstico más completo que se ha hecho del sistema chileno desde la competencia: 262 páginas, una muestra manual de 400 licitaciones, 400 líneas de convenio marco y 400 tratos directos, y una encuesta a 208 unidades de compra, 78 de organismos centralizados y 130 municipales.
El estudio es anterior a la Ley 21.634 y al Decreto 661, así que varias de sus cifras y varias de sus críticas ya no describen el sistema actual. Esta guía resume qué encontró, qué recomendó y, con lo publicado en este sitio, qué cambió después. Sirve para entender por qué la reforma se hizo como se hizo.
Qué es el estudio EM05 y cómo se hizo
La FNE partió de una hipótesis: que existían espacios del mercado de compras públicas que no funcionaban bien desde el punto de vista de la competencia, y que por eso el Estado accedía a condiciones comerciales peores que las óptimas. El foco estaba en el convenio marco y en deficiencias del marco regulatorio de entonces. El estudio cubre las compras regidas por la Ley 19.886 a través de Mercado Público; deja fuera armamento y concesiones de obras públicas.
El primer hallazgo fue metodológico y sigue siendo elocuente: las bases de datos de ChileCompra resultaron de utilidad limitada, porque datos tan básicos como cuántos oferentes participaron estaban mal registrados en una parte importante de los procesos, y la información fidedigna vivía en documentos escaneados que ningún computador puede leer. Por eso la FNE construyó su propia muestra a mano y encuestó a los compradores.
En valor, el sistema movía entonces unos US$ 10.000 millones al año: 55 % por licitación pública, 25 % por convenio marco y 20 % por trato directo. Esos tres mecanismos concentraban más del 99 % de las compras.
Profundiza en: Informe final del estudio EM05 en el sitio de la FNE (PDF, 262 páginas)
Planificación: el Plan Anual de Compras era una formalidad
La FNE describió el Plan Anual de Compras de 2020 como una mera formalidad: ChileCompra no tenía facultades para exigir su cumplimiento ni para sancionar el incumplimiento, así que no le hacía seguimiento. Un tercio de los compradores encuestados reconoció no hacer análisis de necesidades, y los propios compradores estimaron que un tercio de sus compras de emergencia se habría evitado con planificación. Esas compras terminaban en trato directo, es decir, sin competencia.
El diagnóstico coincide con lo que se repite en este sitio: un mal PAC genera urgencias, compras reactivas y riesgo. Hoy el artículo 12 de la Ley exige que cada institución elabore y evalúe su PAC y se ajuste a él para comprar, y el artículo 165 del Reglamento fija su contenido mínimo. El PAC dejó de ser un formulario y se transformó en una hoja de ruta.
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Licitaciones: un solo oferente en el 25 % de los procesos
La licitación pública funcionaba razonablemente: una licitación promedio duraba 30 días, los criterios técnicos y económicos ponderaban en promedio 94 % y solo el 1 % pasaba por toma de razón de Contraloría. El dato alarmante era otro: en el 25 % de las licitaciones participaba un solo oferente, en el 40 % dos o menos, y el 56 % del gasto se canalizaba por licitaciones con dos o menos ofertas. Menos participantes significa menos competencia y más riesgo de colusión.
La FNE atribuyó la baja participación a dos causas: una definición errónea de las necesidades, que achica el mercado antes de publicar, y bases con limitantes a la competencia en el 20 % de los casos. Las limitantes típicas: requisitos innecesariamente exigentes para el bien (estaciones de servicio en todo el país para el combustible de una municipalidad) y criterios tan discrecionales que impiden cualquier control, como darle peso a la calidad sin definir qué significa. Además, el 8 % de las licitaciones no pudo analizarse ni a mano y cerca del 20 % tenía inconsistencias entre la base de datos y los documentos adjuntos.
Cinco años después, el problema de los criterios sigue siendo el más vivo. Los artículos 37 y 54 del Reglamento exigen criterios objetivos y una evaluación económica y técnica de beneficios y costos, y las bases que alejan a los buenos proveedores siguen siendo un error frecuente. Un proceso sin ofertas es una señal de que la necesidad o el precio referencial se definieron mal.
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Convenios marco: hasta 600 mil millones de pesos al año en ahorros perdidos
Aquí estaba la crítica central. En teoría un convenio marco es una licitación en dos etapas: competencia por entrar y una regla clara para elegir proveedor después. En Chile no ocurría ninguna de las dos. En la primera etapa entraba en promedio el 78 % de los postulantes, más un filtro formal que una competencia; en la segunda el comprador podía elegir cualquier alternativa sin importar el precio, porque quien elige no es quien paga. El resultado: los compradores no elegían la opción más económica.
También había fallas de diseño: convenios con productos que no eran de uso reiterado (el de alimentos tenía más de 82.000 productos, chocolates y helados incluidos) y mercados definidos por marca en vez de por categoría, de modo que competían distribuidores y no productores. La FNE reconoció que los convenios más nuevos ya corregían eso, con mercados estandarizados como «sábanas 144 hilos 1 plaza».
Con su muestra de 400 productos, la FNE estimó que elegir la opción más económica dentro de mercados bien definidos habría ahorrado entre el 11 % y el 37 % del gasto por convenio marco: entre 197 mil y 600 mil millones de pesos al año, sin contar lo que habría rendido una primera etapa realmente competitiva.
El Reglamento de 2024 recogió buena parte de esto. El artículo 85 acota el convenio marco a bienes y servicios estandarizados, de demanda regular y transversal, sobre 100 UTM; los artículos 86 y 87 exigen criterios proporcionales sin discriminar a empresas de menor tamaño; el artículo 89 obliga a consultar el catálogo antes de comprar; el 90 crea la gran compra sobre 1.000 UTM con cuadro comparativo; y el 92 solo admite comprar fuera del catálogo con condiciones más ventajosas objetivas, demostrables y sustanciales.
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Trato directo: el 58 % no cumplía el estándar para justificarlo
La FNE revisó a mano 400 tratos directos contra la ley, el reglamento y la jurisprudencia de Contraloría, y concluyó que en el 58 % el organismo no cumplió el estándar para justificar su uso. Las causales de emergencia y de proveedor único se invocaban de forma recurrente para casos que respondían a desorden administrativo, mala planificación o una mala definición del mercado. Y como los resultados de los sumarios no eran públicos ni siquiera de forma agregada, la disuasión era subóptima.
Este es el punto donde más cambió el sistema. El trato directo bajó de 26 % a 12,8 % del gasto en dos años, hoy existe monitoreo automatizado del 100 % de las transacciones y el Observatorio ChileCompra alerta los tratos directos sin resolución. La regla quedó explícita: la urgencia no es causal, la emergencia calificada sí; toda causal exige resolución fundada, publicación en 24 horas y, sobre 1.000 UTM, aviso previo de 5 días hábiles para que otros proveedores objeten, más informe técnico en las causales de proveedor único, emergencia y seguridad y confianza.
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Tipo de contrato y gestión de contratos: la etapa olvidada
La FNE observó que el tipo de contrato no tenía regulación alguna y que el más usado era el de orden fija, seguido por el de suministro. Elegir mal cuesta: un hospital que licita cada vez que se queda sin stock, en vez de tener un contrato de suministro, multiplica su costo administrativo. Con la encuesta (55 horas por licitación y un salario promedio de $856.000) estimó que cada licitación costaba unos $244.000 en horas de trabajo y que elegir bien el tipo de contrato ahorraría cerca de US$ 50 millones al año.
En gestión de contratos el cuadro era peor: el 30 % de los organismos no tenía procesos para asignar responsabilidad sobre los contratos y el 83 % no tenía protocolos de gestión de riesgos. Una gestión gravosa (pagos tardíos, garantías que no se devuelven) hace al Estado un cliente menos atractivo y encarece las ofertas; una gestión laxa invita a ofertar barato y cumplir mal.
Hoy la ficha de contrato en Mercado Público concentra garantías, sanciones, comunicaciones y evaluaciones; el Registro de Proveedores calcula una Nota de Comportamiento Contractual con las sanciones y una nota de 1 a 5 al cierre de cada contrato sobre 1.000 UTM; el pago dentro de 30 días desde la recepción conforme es obligación legal; y el tipo de contrato (precio fijo, unitario, reembolsable o por desempeño) se entiende como una herramienta de distribución de riesgos, no como un formulario.
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Las recomendaciones de la FNE y cuáles se adoptaron
En estructura del sistema, la FNE propuso dar facultades regulatorias a ChileCompra, que entonces ni siquiera podía instruir cómo llenar los campos del portal; ampliar la competencia del Tribunal de Contratación Pública a mecanismos distintos de la licitación y a la ejecución de los contratos; derogar las excepciones municipales al convenio marco; digitalizar de verdad el ciclo completo, con buenos valores por defecto y verificaciones automáticas; publicar las sanciones a funcionarios; y sancionar al jefe de servicio, como en la Ley de Transparencia, en vez de buscar al funcionario individual.
En planificación: instrumentos estandarizados de análisis de necesidades, publicados en el portal para atraer competidores, y metas de gestión ligadas al cumplimiento del PAC. En licitaciones: definir bien los mercados, estandarizar lo administrativo y usar plazos y tamaños de contrato que maximicen participantes. En convenios marco: competencia real por entrar y una regla de asignación en cascada consagrada por ley. En trato directo: más fiscalización y revisar las causales que suponen que no hay competencia posible. En contratos: registro obligatorio, pago oportuno, responsables formales y externalización cuando amerite.
- Adoptado: la Ley 21.634 profesionalizó el rol, dio nuevas facultades de control y distribuyó responsabilidades en toda la cadena (tres líneas de defensa).
- Adoptado: el Reglamento 661 ordenó el convenio marco (artículos 85 a 92), el PAC (artículo 165) y el trato directo con publicidad e informe técnico.
- Adoptado: monitoreo automatizado del 100 % de las transacciones por el Observatorio ChileCompra y Registro de Proveedores con comportamiento contractual.
- Adoptado: reclamo administrativo del artículo 30 bis con 5 días para reclamar y 5 para responder, y pago a 30 días como obligación.
- Pendiente o parcial: la digitalización completa del expediente, la sobrecarga normativa (más de 30 directivas en 18 meses) y la concentración de reclamos por no pago en salud y municipios.
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Cómo usar el estudio hoy, como comprador o como proveedor
Para un comprador público el estudio es un espejo: cada hallazgo (un solo oferente, bases con limitantes, trato directo por desorden, contratos sin responsable) sigue siendo una observación posible de Contraloría o una alerta del Observatorio. Leerlo con el Reglamento actual al lado permite ver qué conductas ya tienen norma expresa y cuáles dependen solo de la gestión.
Para un proveedor es un mapa de oportunidades. Si en el 40 % de las licitaciones compiten dos o menos empresas, el comprador que recibe una tercera oferta seria no lo ve como una molestia: le resuelve un problema. Y el estudio explica por qué el Estado paga tarde en ciertos sectores, qué garantías debe pedir y cuándo un trato directo puede objetarse.
Cita correcta
Fiscalía Nacional Económica, División Estudios de Mercado, «Estudio de Mercado sobre Compras Públicas (EM05-2019)», Informe Final, Santiago, noviembre de 2020. Verifica cada cifra contra la normativa vigente: es un diagnóstico de 2020.
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